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   【材料背景】

日前，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确了城乡融合发展的改革路线图，在社会上引起了广泛关注。

因为，整个社会就是由城市和乡村构成的，作为一个社会人，我们不是在城市，就是在乡村，或者正走在从乡村去往城里的路上。城乡融合发展，确实关系到每一个人的生活、工作和未来。

“城乡融合发展，那还要不要搞城镇化？农民还要不要进城？”也有人对此感到困惑不解。

【综合分析】

农民进城还是大趋势，但也到城市支持农村的阶段

“我国还处在城镇化较快发展阶段的中后期，农民进城还是大趋势，但也到了工业反哺农业、城市支持农村的阶段。” 国家发改委规划司司长陈亚军说，要顺应城镇化大趋势，树立城乡一盘棋理念。

正是因为农民进城还是大趋势，所以农业转移人口进城落户的门槛不断降低，目前已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。2018年户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。

就在上个月，国家发改委还发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确继续加大户籍制度改革力度，一些大城市要全面取消落户限制，另外一些大城市要全面放开放宽落户条件。城市的大门，已经向进城的农民打开。

农民进城的越来越多，为什么还要实施乡村振兴？

“人类社会发展到现在，城市和乡村形成了两大格局。仔细去看，这两者之间其实是一个命运共同体。在现代社会里，城市和乡村都不能够单独存在，它们的关系就像一个人的整体。” 全国人大常委、农业与农村委员会主任委员陈锡文说，从这个角度去看，城和乡之间具有不同的功能，各自都有自己重要地位，都是不可替代的。城市的功能，乡村是承担不起的；乡村的功能，城市也是实现不了的。

“坦率地说，过去有一段时间，我们有点忽视乡村功能的发挥，甚至有些人认为，只要城镇化向前推进了，让农民都进了城了，好象三农问题自然而然解决了。”陈锡文认为，实际上不是这样的，因为乡村有乡村特殊的功能。乡村这些功能发挥不好，城市不要说发展，连存活都困难。

“从人类社会发展去看，或者世界上200多个国家和地区的发展情况去看，我们就能看到，城乡的功能都发挥好了，这个国家的经济社会发展就比较好，反之，只重视发展一方面的功能，忽视另一方面的功能，它的发展一定是残缺的，不健康的。” 陈锡文表示，现代化进程，城和乡是互为依托的，两者很好地结合在一起，才能健康推进现代化的进程。

城和乡互为依托，两者很好地结合在一起，就是城乡融合发展。而城乡融合发展的主要抓手，一个是乡村振兴，另一个就是新型城镇化。这两个抓手，实际上是为农民铺了两条路：既可以踩着新型城镇化的鼓点，进城工作成为城市的新市民；又可留在乡村，成为乡村振兴的中坚力量。

城乡融合发展，必须以城带乡、以工促农

城乡融合发展，不仅是农民致富的路更宽了，它对于完善产权制度和要素市场化配置，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，对于加快形成工农互促、城乡互补的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化，都具有重要意义。

从目前情况看，我国城乡融合发展体制机制还不够健全，还存在一些明显的制度短板。

比如，当前城乡要素流动仍然存在障碍。城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡。这导致人才、土地、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。

城乡公共资源配置也不合理。城市的污水、生活垃圾处理率分别为95%、97%，而农村仅为22%、60%；城市的每千人卫生技术人员数为10.9人，而农村仅为4.3人。

“城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手。我国最大的不平衡是城乡关系的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分。”陈亚军说，我国最大的发展潜力和后劲在乡村，推动城乡融合发展和乡村振兴、促进乡村资源要素与全国大市场相对接，能够释放出可观的改革红利，也能够带动经济社会持续发展。

建立城乡融合发展体制机制和政策体系，是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要制度保障。乡村振兴不能就乡村来谈乡村，必须走以城带乡、以工促农的路子，在城乡融合发展中来破解难题。

“农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。”陈亚军说，截至2018年底，仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。因此，我们说要解决好落户的问题，需要大中小城市和小城镇联动。“不能片面理解为这是抢人大战，也不能片面理解为放松房地产调控。”

解决农民工的落户问题首先是坚持存量优先、带动增量的原则。存量优先，是指已经在城市长期就业、工作、居住的这部分农业转移人口，特别是举家迁徙的，还有新生代农民工，以及农村学生升学和参军进入城镇的。这些重点人群才是落户的重点，而不是说片面地去抢人才。“城市需要人才，但是更需要不同层次的人口，绝不能搞选择性落户。”陈亚军说。

消除城市落户的限制并不是放弃对人口的因城施策。国家新型城镇化规划也明确提出，特大城市可以采取积分制等方式来设置阶梯式的落户通道，调控落户规模和节奏。超大城市、特大城市要更多优化积分落户的政策来调控人口，既要留下愿意来城市发展、能为城市做出贡献的人口，又要立足城市功能定位，防止无序的蔓延。

“农村公共服务是乡村发展的明显短板，实现城乡融合发展必须加快补齐这个短板。” 陈亚军表示，要推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，加快健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务的标准统一、制度并轨。